Europarechtler Kadelbach: EZB-Staatsanleihekäufe unter Experten umstritten

Von HANS BENTZIEN

Herr Kadelbach, die EZB ist gegen den Widerstand des Bundesbankpräsidenten bereit, Staatsanleihen von Staaten zu kaufen, die nach ihrer Einschätzung einen zu hohen Zins am Markt zahlen müssen. Ist das mit europäischem Recht vereinbar?

Stefan Kadelbach ist Professor für Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Frankfurt.

Das EU-Recht hat in den Artikeln 123 bis 125 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union drei Sicherungen vorgesehen, um Gefährdungen einzudämmen, die von einer zu hohen Staatsverschuldung ausgehen: Die Verbote der monetären Defizitfinanzierung für Staaten, des privilegierten Zugangs zu Finanzinstituten für Staaten und der Haftungsübernahme für Staaten. Sie sollten dazu führen, dass der Markt selbst durch die Zinshöhe einen Anreiz schafft, die Verschuldung nicht zu hoch werden zu lassen.

Das hat nicht funktioniert …

Man muss sich eingestehen, dass dieses Vertrauen in die Marktkräfte nicht berechtigt war. Die Frage ist, wie man darauf im Rahmen des bestehenden Rechts reagieren kann. Der Anleihekauf ist in Artikel 123 angesprochen. Er versucht die Balance zu halten zwischen verbotener Staatsfinanzierung und zulässiger Offenmarktpolitik. Ausdrücklich durch den Vertragswortlaut untersagt ist nur „der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln", und klar ist auch, dass dieses Verbot nicht umgangen werden darf. Aber wann die Grenze zur Umgehung überschritten ist, ist weniger klar und auch zwischen Experten umstritten.

Mit der Ankündigung von Outright Monetary Transactions, also der unbegrenzten Staatsanleihekäufe durch die EZB und der Einrichtung von Euro-Rettungsfonds passieren gerade Dinge, die der Gesetzgeber im Vorfeld der Währungsunion auf jeden Fall verhindern wollte. Und nun gibt es faktisch keine rechtlichen Hürden, die das verhindern könnten?

Bei den OMT ist das im Grunde dieselbe Frage, da sie ja Käufe von Anleihen auf dem Sekundärmarkt sind, also der Idee nach erst einmal kein „unmittelbarer Erwerb". Zudem werden sie an Bedingungen geknüpft, insbesondere sollen sich die Empfänger an ein Programm des ESM binden, das sie zu fiskalischer Disziplin verpflichtet. Andererseits befindet man sich mit derartigen Maßnahmen immer in der Nähe zur unzulässigen Staatsfinanzierung. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung nennt in seinem Jahresgutachten 2012 als Kriterien insbesondere Dauer und Intensität der Anleihekäufe; auch die Aussichten auf Rückzahlung dürften wohl eine Rolle spielen.

Wenn die EZB, wie viele Beobachter erwarten, im Rahmen des OMT sehr große Mengen Staatsanleihen kauft, um ihre Entschlossenheit zu demonstrieren, wäre dann die Grenze zur Staatsfinanzierung überschritten?

Niemand kann das zurzeit verlässlich beurteilen. Aber so eindeutig rechtswidrig, wie viele behaupten, ist das alles jedenfalls nicht. Bei den sogenannten Rettungsfonds EFSF und ESM ist es nicht viel anders. Sie sind aus der Not geboren und waren so nicht vorgesehen. Rechtlich handelt es sich um selbstständige Einrichtungen, deren Konstruktionen weder das Bundesverfassungsgericht noch der Europäische Gerichtshof beanstandet haben. Hürden gegen die Mobilisierung zu hoch bemessener Summen bestehen aus verfassungsrechtlicher Sicht insoweit, als der Bundestag jeder Freigabe von Mitteln zustimmen muss.

Entsteht gerade unter dem Druck der Staatsschuldenkrise so etwas wie ein neues europäisches Recht?

Auf der Ebene des gesetzten Rechts ist das offensichtlich: Rettungsfonds, Kontrolle der staatlichen Haushaltspolitik durch die EU und die geplante Bankenaufsicht sind schon deutliche Veränderungen und belegen eine Abkehr von einem wohl zu großen Vertrauen in Marktmechanismen. Auf mittlere Sicht wird man sich aber auch mit der Methode der Entscheidungsfindung beschäftigen müssen. Die gesamte Krisenbewältigung findet im Modus des Verhandelns zwischen Regierungen statt, die Parlamente können nur reagieren. Ein Teil des Problems besteht darin, dass die Eurogruppe keine organisatorische Binnenstruktur hat. Das kann kein Dauerzustand sein und wird sich ändern müssen.

Ist es denkbar, dass sich die Bundesbank beispielsweise dem Kauf spanischer Staatsanleihen widersetzt und vor dem EuGH dagegen klagt?

Entscheidungen der EZB sind anfechtbare Rechtsakte, und verselbstständigte Teile von Staaten wie die Bundesbank können gegen sie auch Klage erheben. Die zentrale Frage ist dann immer, ob der Kläger darlegen kann, durch eine Entscheidung in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Konstellation, dass eine Notenbank klagt, wäre neu. Man wird sich auf den Einwand einrichten müssen, dass die Bundesbank bereits als Teil des ESZB Mitsprachemöglichkeiten hat und ein gerichtliches Verfahren kein Weg ist, um Abstimmungsniederlagen zu korrigieren. Ich sehe das eher skeptisch.

Kontakt zum Autor: hans.bentzien@dowjones.com