Uncle Sam und die Killerdrohnen

Von ADAM ENTOUS, SIOBHAN GORMAN und EVAN PEREZ

Etwa einmal im Monat schickt der US-Auslandsnachrichtendienst Central Intelligence Agency (CIA) ein Fax an einen General des pakistanischen Geheimdienstes. Darin umreißt die CIA grob, in welchen Gebieten die USA demnächst mit Drohnen zuschlagen will, berichten US-Regierungsvertreter. Die Pakistaner lehnen die Luftangriffe mit den unbemannten Fluggeräten offiziell ab. Auf dieses Fax reagieren sie nicht.

Aus diesem Umstand und der Tatsache, dass Pakistan weiterhin den Luftraum in den Zielgebieten freihält, schließt die US-Regierung auf die stillschweigende Zustimmung der Pakistaner - auf das unausgesprochene Einverständnis zu US-Luftschlägen innerhalb der Grenzen einer souveränen Nation, sagen Regierungsangehörige, die mit dem Drohnenprogramm vertraut sind.

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U.S. Air Force/Reuters

Vertreter des Nationalen Sicherheitsrats des Weißen Hauses und der CIA wollen nicht über diese unterstellte Einwilligung der Pakistaner diskutieren. Informationen dieser Art unterlägen der Geheimhaltung. Der Einsatz von Drohnen durch die USA, um gesuchte Militante auf der ganzen Welt zu töten, fuße auf einer stabilen Rechtsgrundlage, haben Angehörige der Obama-Regierung bei Auftritten in der Öffentlichkeit immer wieder vorgebracht. Direkt wollten sie das Drohnenprogramm der CIA dabei aber nicht besprechen, da es sich um verdeckte Operationen handele.

Die Begründung der amerikanischen Regierung, die stillschweigende Duldung des Programms durch Pakistan als grünes Licht für die Flüge mit den Killermaschinen zu interpretieren, hat jetzt allerdings einige Juristen in der US-Regierung in Alarmstimmung versetzt. Besonders den Rechtsanwälten im US-Außenministerium, allen voran dem Top-Rechtsberater Harold Koh, sind Zweifel gekommen. Sie seien zwar immer noch der Meinung, dass das Programm legal ist, berichten Regierungsinsider. Aber sie glauben, dass sich diese Begründung am Rand dessen bewegt, was man als Genehmigung betrachten könnte.

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IntelCenter / Associated Press

Al-Qaida-Mitglied Abu Yahya al-Libi wurde bei einem Drohnenangriff getötet.

Mit dem Ansatz lege man das Schweigen Pakistans als "Ja" aus, sagen zwei leitende US-Regierungsvertreter. „Wie ein Cowboy" verhalte sich die amerikanische Regierung, meint ein anderer.

Angesichts der seit langem unsicheren Rechtslage und der Präzedenzwirkung des Drohnenprogramms versucht sich nun eine Gruppe von Juristen in der US-Regierung an einem verbindlicheren Rechtsrahmen. Die als „Rat der Räte" bekannten Rechtsexperten arbeiten an Vorgaben, wie Regierungen derartige Waffen einsetzen sollten.

Sie wollen dabei gerichtliche Anfechtungen im eigenen Land abwehren. Und gleichzeitig die Bedenken der Verbündeten über die zunehmenden juristischen Nachforschungen von Bürgerrechtsgruppen und anderen Organisationen beschwichtigen. Das Weiße Haus ist zudem besorgt, mit dem eigenen Vorgehen für andere Länder Fakten zu schaffen. Russland oder China könnten sich beispielsweise auf gezielte Tötungen verlegen. Denn Killerdrohnen und Kampfroboter würden sich in Zukunft immer weiter verbreiten, berichten Regierungsinsider.

Es gibt kaum einen vergleichbaren Vorgänger zum geheimen Drohnenprogramm der USA. Und deshalb gibt es im Völkerrecht auch keine direkten Vorgaben, wie es betrieben werden sollte. Und genau darum sei es entscheidend, sich das Einverständnis dazu zu sichern, sagen Rechtsspezialisten.

In der Öffentlichkeit hat sich Pakistan wiederholt gegen das Drohnenprogramm ausgesprochen. Vor ungefähr zehn Monaten hat die pakistanische Regierung die Schließung der einzigen CIA-Drohnenbasis in dem Land angeordnet. Hinter vorgehaltener Hand lassen einige Vertreter der pakistanischen Regierung wissen, dass ihre Schritte nicht mit einem Einverständnis gleichgesetzt werden könnten. Es habe Überlegungen gegeben, eine Drohne abzuschießen, um die Autorität des Landes über den pakistanischen Luftraum wieder geltend zu machen. Die Pläne seien aber letztendlich als überzogen provokant erachtet und verworfen worden.

Pakistan hat außerdem erwogen, die Rechtmäßigkeit des Programms vor der UN anzufechten. „Kein Land und kein Volk hat in dem langen und harten Kampf gegen den Terrorismus stärker gelitten als Pakistan", sagte der pakistanische Staatspräsident Asif Ali Zardari am Dienstag vor der UN-Vollversammlung. „Drohnenangriffe und zivile Opfer auf unserem Territorium machen unsere Bemühungen nur noch schwieriger, die Herzen und Köpfe in diesem gewaltigen Kampf zu gewinnen."

Pakistan sei der Ansicht, die CIA kündige die Angriffe nur deshalb weiterhin an, um der Operation einen legalen Anstrich zu geben, sagt ein ehemaliger Beamter der pakistanischen Regierung, der das Programm weiter genau verfolgt.

Es ist durchaus möglich, dass Pakistan ein doppeltes Spiel treibt. Dass die Pakistaner nicht auf die US-Ankündigungen reagieren, könnte der Regierung einen Weg eröffnen, scheinbar widersprüchliche Ziele zu erreichen. Sie erlaubt damit einerseits der CIA, den Luftraum des Landes weiterhin zu nutzen. Andererseits kann sich die im eigenen Land äußerst unbeliebte pakistanische Regierung damit gleichzeitig von dem Programm distanzieren, urteilt Ashley Deeks, der früher im US-Außenministerium als stellvertretender Rechtsberater unter Koh arbeitete und jetzt an der University of Virginia lehrt.

Breiter Ermessensspielraum für die US-Regierung

Die US-Gesetzgebung räume der Regierung einen breiten Ermessensspielraum ein, um die Terrorgruppe al-Qaida und ihre Verbündeten zu verfolgen, wo auch immer sie sich aufhalten mögen, befinden Rechtsexperten. In einem gemeinsamen Beschluss des US-Kongresses nach den Anschlägen vom 11. September 2001 wurde der amerikanische Präsident befugt, Gewalt gegen die Planer der Terrorangriffe anzuwenden und gegen diejenigen, die ihnen Unterschlupf gewähren. Der damalige US-Präsident George W. Bush unterzeichnete im gleichen Monat eine geheime "präsidiale Feststellung", mit der er verdeckte Operationen der CIA gegen al-Qaida genehmigte.

Hat man die Zustimmung einer Regierung eingeholt, bewegt man sich rechtlich auf der sichersten Seite, erklären Rechtsspezialisten. In Jemen ist das für die USA der Fall. Dort unterstützt die jemenitische Regierung US-Angriffe gegen einen al-Qaida-Ableger. In Somalia hat die weitgehend machtlose Regierung amerikanische Militärschläge gegen Militante begrüßt.

Die US-Regierung sei zu dem Schluss gekommen, dass sich im Völkerrecht nichts finden lässt, was den USA die Ausübung tödlicher Gewalt gegen eine Bedrohung Amerikas untersage - auch wenn nicht ausdrücklich ein Krieg erklärt wurde, sagte der Anti-Terror-Experte im Weißen Haus, John Brennan, in einer Rede im April. Allerdings, so schränkte er ein, müsse das betroffene Land einwilligen oder nicht in der Lage oder nicht willens sein, die Bedrohung zu bekämpfen.

Auf der internationalen Ebene ist die Sachlage nicht ganz so eindeutig. Im Ausland weiter anfechtbar sei vor allem die Doktrin des „nicht in der Lage oder willens sein", meinen Rechtsexperten. Der Passus war von der Regierung unter George W. Bush erstmals öffentlich vorgebracht und von der Obama-Regierung dann bekräftigt worden. Drohnenangriffe gegen den Willen eines Landes zu fliegen, könnte als Kriegshandlung angesehen werden.

Wie die USA mit den Kampfrobotern in Pakistan vorgehe, werde immer grenzwertiger, kritisiert Benjamin Wittes, leitendes Mitglied der Brookings Institution. „Das bedeutet nicht, dass es illegal ist. Aber man bewegt sich im Grenzbereich dessen, was gerade noch halbwegs als Einverständnis auszulegen ist."

Kenneth Anderson ist anderer Meinung. Der Jura-Professor an der American University verteidigt das Recht, Drohnenangriffe ohne Einwilligung des jeweiligen Landes zu fliegen, wenn sich das Land weigert, sich mit der Bedrohung auseinanderzusetzen. Allerdings, fügt er einschränkend hinzu, könne sich das Programm nicht aufrechterhalten lassen, wenn es mit verborgenem Augenzwinkern und Kopfnicken über die Bühne ginge. „Strategische Mehrdeutigkeit ist eine wirklich schlechte langfristige Politik. Irgendwann fliegt sie dir um die Ohren", warnt Anderson.

Sorgen macht sich die US-Regierung vor allem darum, ob sie weiter auf die Unterstützung des wichtigen Verbündeten Großbritannien zählen kann. Britische Regierungsvertreter hatten in vertraulichen Gesprächen gefragt, ob die Zustimmung der Pakistaner tatsächlich gesichert sei.

Großbritannien will Klarheit über Rechtslage

Nachdem Pakistan im Dezember die CIA-Drohnenbasis geschlossen hatte, sei in Großbritannien geprüft worden, ob das Land gemäß den britischen Gesetzen weiter bei dem Programm mitarbeiten kann, sagen Vertreter der amerikanischen und britischen Regierungen. Pakistan hatte die Drohnen außer Landes verbannt, nachdem bei einem Angriff mit einem bemannten US-Flugzeug zwei Dutzend pakistanischer Soldaten getötet wurden, die für militante Kämpfer gehalten worden waren. Nach der rechtlichen Überprüfung entschied sich Großbritannien, die Zusammenarbeit fortzusetzen.

Es sei für die USA "nicht unangemessen, von einem Einverständnis Pakistans zum Einsatz von Drohnen auszugehen, insbesondere da die USA wiederholte Angriffe vornimmt und alles klar und offensichtlich ist", argumentiert John Bellinger, Toprechtsberater im US-Außenministerium unter George W. Bush. Doch für einige Regierungsvertreter in Großbritannien sei es sicherlich wichtig, "größere Klarheit zu haben, dass die Zustimmung tatsächlich gegeben ist", fügt er hinzu und verweist auf intensiver werdende rechtliche Prüfungen in Großbritannien, was die Unterstützerrolle des Landes bei dem Programm angeht.

Die Kommunikation zwischen den USA und Pakistan lief schon einmal besser, bis Osama bin Laden getötet wurde. Am Anfang des Kriegs in Afghanistan nickten die USA und Pakistan die Listen einzelner Kämpfer, die auf pakistanischem Boden von US-Drohnen angegriffen werden sollten, gemeinsam ab. „Zwei-Schlüssel-Verfahren" nannte sich das. Vor ungefähr vier Jahren gingen die USA dann dazu über, immer häufiger im Alleingang zu handeln.

Im vergangenen Jahr war die Benachrichtigung per Fax der Modus Operandi, berichten US-Beamte. Demnach schickte die CIA regelmäßig einmal im Monat ein Fax an den pakistanischen Geheimdienst ISI, in dem der US-Dienst die Grenzen des Luftraums skizzierte, den die Drohnen nutzen würden. Diese großräumigen Gebiete entlang der pakistanisch-afghanischen Grenze werden als Flugkästen bezeichnet, weil sie wie dreidimensionale Rechtecke am Himmel geformt sind. Von spezifischen Angriffszielen war nicht die Rede.

Der pakistanische Geheimdienst bestätigte per Fax, die Nachricht erhalten zu haben. Diese Rückantwort ging zwar nicht so weit, die Drohnenangriffe zu billigen. Doch in den Augen der US-Regierungsvertreter trug die Faxantwort genauso zum stillschweigenden Einverständnis der Pakistaner bei wie die fortgesetzte Räumung des Luftraums, mit der Kollisionen in der Luft vermieden werden sollen.

Dann drang im Mai 2011 eine US-Spezialeinheit ohne die Einwilligung und ohne das Wissen der pakistanischen Regierung in den pakistanischen Unterschlupf von Osama bin Laden ein und tötete den al-Qaida-Führer. Danach kam vom ISI keine Bestätigung mehr, das monatliche CIA-Fax über anstehende Drohnenangriffe erhalten zu haben, berichten pakistanische und amerikanische Regierungsbeamte. Der damalige ISI-Chef habe die Rückantworten gestoppt, sagt ein mit den Angelegenheiten Vertrauter.

Pakistanisches Militär räumt den Luftraum frei

„Indem sie nicht antworteten, wollten sie uns mitteilen: ‚Wir ärgern uns über euch'", sagt dieser Beamte. Der ISI-Chef habe diese Option gewählt, weil er gewusst habe, dass eine offene Ablehnung der Drohnen-Angriffe eine Konfrontation mit sich gebracht hätte. Außerdem sei er der Ansicht gewesen, dass die Angriffe nicht aufhören würden, wenn man die Zustimmung zurücknehme, sagt der Insider.

Der CIA-Feldzug ist rechtmäßig, glauben die Rechtsexperten der US-Regierung, auch wenn einige von ihnen die Bedenken von Berater Koh teilen. Sie gehen von einer Einwilligung Pakistans aus, wie stillschweigend auch immer. Denn das pakistanische Militär räume den Luftraum weiter für die Drohnen frei. Und es ließe die unbemannten Maschinen auch im Flug in Ruhe, sagen Beamte, die mit der Argumentation der Juristen vertraut sind.

Doch Koh und einigen anderen US-Regierungsvertretern ließ das Ausbleiben einer Reaktion des pakistanischen Geheimdiensts auf die CIA-Faxe keine Ruhe. Die ohnehin schon vage Kommunikation konnte damit noch stärker in alle möglichen Richtungen interpretiert werden.

Die Sorge um die Zukunft des Drohnenprogramms in Pakistan hat die Regierungsjuristen dazu verlasst, Veränderungen ins Auge zu fassen. Überlegt wird zum Beispiel, ob einige der Drohnen der Kontrolle des US-Militärs unterstellt werden sollten. Dann könnten die Verantwortlichen offener darüber reden, wie das Programm funktioniert, und die Tür zu einer engeren Zusammenarbeit mit den Pakistanern aufstoßen, sagen amerikanische und pakistanische Regierungsvertreter.

Außerdem hat man sich in der US-Regierung mit der Möglichkeit eines koordinierten Feldzugs beschäftigt, an dem sowohl US-Drohnen wie auch pakistanische F-16-Kampfflugzeuge beteiligt sein könnten, heißt es.

Auch ein "Drohnenabbau" sei seitens der Amerikaner in Aussicht gestellt worden, als der neue pakistanische Geheimdienstchef Zahir ul-Islam im vergangenen Monat in Washington war, berichten pakistanische Regierungsbeamte. Die Amerikaner hätten ihnen von monatelangen hitzigen Debatten über den Plan berichtet, das Programm nach und nach herunterzufahren, wenn es die Sicherheitslage erlaube. Die pakistanischen Regierungsvertreter hielten den Vorschlag allerdings für „unausgegoren" und „ungenau", sagte ein Berater der pakistanischen Regierung. Selbst die Idee, das Programm in gemeinsamer Verantwortung zu betreiben, hätten die Amerikaner unterbreitet, sagt der Berater. Bisher haben sich die beiden Seiten allerdings noch nicht auf Veränderungen geeinigt.

Seitdem der ehemalige General David Petraeus vor ungefähr einem Jahr die Leitung der CIA übernommen hat, hat der Geheimdienst einiges unternommen, um die Bedenken über das Drohnenprogramm zu zerstreuen, sagen Insider. Mittlerweile greifen die ferngesteuerten Killerroboter in Pakistan im Schnitt nur noch vier Mal im Monat an. In den vorhergehenden zwölf Monaten hatten sie im Monat zehn Einsätze in dem Land, hat die unabhängige Forschungsgruppe New America Foundation ermittelt.

Petraeus habe sich gelegentlich über die Empfehlungen des Anti-Terrorismus-Zentrums der CIA hinweggesetzt und einige Drohnenangriffe nicht genehmigt, die zu Spannungen mit Pakistan hätten führen können, erzählen US-Beamte. Das Tempo, in dem die Aktionen zur Terrorismusbekämpfung voranschritten, spiegle die nach Jahren der Angriffe ausgedünnten Reihen der al-Qaida-Kämpfer wider, heißt es.

Die Anstrengungen, dem Programm ein solideres rechtliches Fundament zu verschaffen, treffen allerdings auf hohe Hürden. Der Rat der Räte möchte Einzelheiten der Anti-Terror-Programme öffentlich machen. Das Gremium will damit Anfechtungen vor Gericht entgegnen und besorgte Verbündete beruhigen. Zudem will der Rat vermeiden, dass andere Länder künftig diese Art von Technologie vermehrt einsetzen.

Doch die Justiziare der CIA sind dagegen, dass detaillierte Kriterien für das Aussuchen der Ziele bekannt werden. Sie wollen auch nicht offenlegen, wer die Entscheidungen trifft. Diese Dinge im Unklaren zu belassen, könnte dazu beitragen, dass beteiligte Beamte besser gegen mögliche Gerichtsverfahren abgeschirmt werden können, sagen CIA-Vertreter. Und es könnte zugleich vermieden werden, dass Informationen herausgegeben werden, die sich feindliche Kämpfer zu Nutze machen könnten, um der Zielauswahl zu entgehen. Europäische Gerichte wollen einigen CIA-Beamten und deren ausländischen Partnern den Prozess machen. Sie sollen daran beteiligt gewesen sein, unter der Bush-Regierung mutmaßliche Militante an geheimen Standorten inhaftiert zu haben.

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